Una defensa del rol institucional del Congreso (a propósito del retiro de fondos previsionales)

El proyecto de reforma constitucional que permite el retiro de un 10% de los fondos previsionales, se ha convertido en el episodio de mayor significación política de este año. Durante su discusión en la Cámara de Diputados, el ambiente se ha visto fuertemente crispado, con descalificaciones cruzadas de todo tipo. La gravedad de la emergencia, sumado a la necesidad de que el Estado proporcione una respuesta oportuna a millones de personas que enfrentan una crisis de proporciones inéditas, requiere poner paños fríos para que en el Senado este debate se resuelva, únicamente teniendo en cuenta los intereses de quienes padecen más intensamente los efectos de esta emergencia sanitaria.

Entre las quejas que el gobierno y las cúpulas de algunos partidos políticos han dirigido en contra del Congreso, están las de sucumbir ante el populismo, así como la de vulnerar la Constitución, causando una seria crisis institucional. En otros momentos de la historia imputaciones de este tipo han sido el preludio de días aciagos. Por ello es importante poner en evidencia que, en este caso, estas afirmaciones son completamente injustas. En este sentido, las líneas que siguen contienen una invitación a confiar en la discusión parlamentaria, despejando las dudas que puedan existir en este sentido, para centrarse en definitiva en lo que verdaderamente importa en este debate. El Congreso durante la crisis del COVID-19, pero también en los meses previos, no solo ha actuado responsablemente y respetado escrupulosamente la institucionalidad vigente, sino que también ha sido su principal defensor. Al respecto, hay varias ideas que merecen la pena ser relevadas.

• El presidencialismo en Chile después del 19 de octubre de 2019 y el rol del Congreso

El declive del presidencialismo comenzó en Chile el 19 de octubre de 2019 y se acrecentó rápidamente en los días posteriores. Sin perjuicio de la (in)suficiencia de la respuesta sustantiva del gobierno a las demandas enarboladas por la ciudadanía, la reacción más inmediata a las masivas manifestaciones fue la represión y la vulneración de los derechos fundamentales de muchos compatriotas. Con consternación la opinión pública fue testigo de casos de muertes, lesiones graves, violencia sexual, detenciones ilegales, entre otras conductas reñidas con el Estado de Derecho. Así también lo acreditan sendos informes de organizaciones no gubernamentales, como Amnistía Internacional y Human Rights Watch, el informe de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, como también las acciones judiciales interpuestas ante los tribunales de justicia.

Por dichos actos, cometidos por funcionarios de las fuerzas de orden y seguridad, fue acusado constitucionalmente y condenado el Ministro del Interior y Seguridad Pública don Andrés Chadwick Piñera, por vulnerar la Constitución o las leyes o dejarlas sin ejecución. En un régimen presidencial como el chileno es claro -salvo que el ministro de Estado actúe motu proprio- que el P. de la R. es el último responsable de la conservación del orden público. De este modo, los mismos argumentos en virtud de los cuales se condenó al Ministro Chadwick, eran también fácilmente extrapolables para acusar y destituir al presidente Piñera. Sin embargo, deliberadamente el Congreso optó por no profundizar el daño a la institucionalidad, desestimando la acusación constitucional en su contra, teniéndola incluso por no presentada.

Pero el papel del Congreso no solo se limitó a salvar al P. de la R. El Congreso Nacional, fue además el órgano del Estado que proporcionó una vía de solución a la crisis política de 2019 en el marco del orden vigente. A pesar de la situación de resquebrajamiento institucional, el Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución logró canalizar un movimiento social que incluso llegó a poner en duda la continuidad del propio presidente. Esto no significa que dicho acuerdo haya resuelto todos los problemas de representatividad de cara al proceso constituyente, sin embargo, es sumamente valioso que la apuesta del Congreso haya finalmente sido capaz de concitar el concurso ciudadano. Si se mira retrospectivamente, la respuesta que acordaron los partidos políticos ese día 15 de noviembre fue tremendamente sensata y nada populista, tanto que la ciudadanía solo paulatinamente fue entendiendo que el camino que se le proponía, más allá de las correcciones necesarias, era el indicado. En todo ese proceso el P de la R. y su comité político estuvieron completamente ausentes, permaneciendo como lejanos espectadores. 

• El Gobierno frente a la pandemia

Daba la impresión de que el 2020 sería un año políticamente muy activo, pero correctamente encausado dentro del Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución. Lamentablemente la pandemia parece habernos hecho retroceder a un lugar bastante cerca de octubre de 2019. Por cierto, los efectos devastadores e imprevisibles de esta tragedia han tensionado las estructuras del Estado de Derecho en todo el mundo. Un escenario como este deja poco margen para equivocaciones, pero esta situación puede volverse mucho más dramática si es que el Ejecutivo, quien en Chile es el único que tiene iniciativa para muchas de las leyes que permitirían responder a la pandemia, yerra repetidamente en las medidas adoptadas.

Se suele explicar la iniciativa legislativa exclusiva del P. de la R. de una manera, quizá demasiado, sencilla: es más racional que la billetera fiscal tenga un solo dueño que varios. No obstante, ese argumento oculta que las materias que la CPR de 1980 entrega al P. de la R. exceden con creces las cuestiones presupuestarias, incluyendo también la creación o alteración de órganos del Estado y parte importante de la legislación social. Este esquema en circunstancias normales permite al Ejecutivo controlar toda la política interna, pero en situaciones de emergencia, presenta el problema de que funciona como un barco sin botes salvavidas. Si el Ejecutivo no es capaz de sortear la tempestad, el barco se hunde sin remedio con toda la tripulación a bordo.

Lo anterior debería bastar, en teoría, para reemplazar este modelo por uno donde el Congreso pueda efectivamente contribuir a generar respuestas para enfrentar crisis de extrema complejidad. Por desventura esta es la segunda de esas crisis en menos de un año. Tanto en noviembre de 2019, como en la actualidad, el Congreso ha debido ingeniárselas para aportar con respuestas, que en términos absolutos podrán ser mejores o peores, pero que comparativamente han sido muy superiores a las del Ejecutivo. Más allá de que en ocasiones el Congreso haya recibido críticas merecidas de parte de la ciudadanía, en los momentos clave hemos visto conversar, deliberar y converger a parlamentarios de todos los sectores, desde la UDI al Frente Amplio. Ello no significa que estas medidas no sean susceptibles de mejorarse, pero es indudable que han sido una alternativa razonable frente a un Ejecutivo inerte y con escasa capacidad de diálogo. Todo ello ha sucedido en un marco de respeto por la cultura republicana, lo que resulta aún más elogiable.

• La Constitución ante el Congreso

En la jerga política chilena se suele usar la expresión “resquicio legal”, para descalificar una estrategia jurídica que, sin vulnerar la norma, es capaz de encontrar una interpretación alternativa de su texto. Los usuarios de esta expresión parecen ignorar que los juristas no vemos nada incorrecto en ello, siempre que esas interpretaciones no sean ni mendaces ni artificiales. Por esta razón, es irreprochable que el Congreso haya encontrado una manera de proporcionar ayuda a quienes hoy más lo necesitan, manteniéndose dentro de las formas constitucionales. Por supuesto, luego se podrá discutir si es o no la mejor solución en cuanto al fondo, pero esa es otra historia. Lo que sí parece ser un “resquicio legal” en el mal sentido del término, es sancionar parlamentarios por votar en un determinado sentido, en clara infracción a lo dispuesto por el art. 32 de la Ley N° 18.603.

En palabras sencillas, el proyecto de retiro de fondos previsionales no puede ser inconstitucional, porque las limitaciones que afectarían al Congreso para presentar un proyecto de ley de estas características no rigen en el caso de una reforma constitucional. Esa parece ser la interpretación más obvia de la lectura conjunta de los artículos 127 y 65 CPR. Esto porque el art. 127 inc. 1° (que regula la iniciativa de reforma constitucional) solo impone a los proyectos de reforma constitucional las limitaciones del art 65 inc. 1° (que se refieren únicamente al número de parlamentarios que pueden patrocinar la iniciativa), y no las de los incisos siguientes (entre las que se encuentran las materias de iniciativa legislativa exclusiva del P. de la R.).

No obstante, existe una razón más profunda. Nadie discute que en la CPR de 1980 el más importante de los poderes constituidos es el P. de la R., pero lo anterior no le exime de estar sometido al poder constituyente, en este caso al poder constituyente derivado. Dado que traspasar la barrera de la reforma constitucional nunca es sencillo, pues requiere lograr el concurso de parlamentarios de una mayoría cualificada, normalmente ello sucederá solo cuando existan razones poderosas que lo justifiquen. Esto permite resguardar la idea de responsabilidad institucional que parece estar detrás de la iniciativa exclusiva del P. de la R. En efecto, la actitud del Congreso ha sido tan responsable, que ha actuado solo una vez transcurridos cuatro meses del inicio de los efectos del Coronavirus en el país.

Parece ser una práctica común en la última década que varias de las discusiones políticas más importantes terminan siendo resueltas por el Tribunal Constitucional. El Derecho constitucional no debe ser concebido primordialmente como un freno a la actividad política, sino más bien como un instrumento para resguardar las condiciones de ecuanimidad en las instancias deliberativas, de manera que los procesos decisionales puedan cumplir sus objetivos especialmente en días tan complejos como los actuales. Una democracia como la chilena puede tener imperfecciones, pero a pesar de ello, el Congreso debe seguir siendo el lugar donde se resuelvan los asuntos que afectan la vida en común.

Para terminar solo una sugerencia menor, la que no afectaría en lo absoluto el fondo de lo ya aprobado en la Cámara. Se evitaría cualquier cuestionamiento sobre el quórum de aprobación del proyecto (en la Cámara se aprobó por 3/5 de los diputados en ejercicio), si es que en el Senado se introduce una indicación sustitutiva, modificando la expresión “Agréguense los siguientes incisos quinto y sexto al numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política”, por: “Agrégese la siguiente disposición transitoria: Trigésima novena”.

Felipe Paredes Paredes
Profesor de Derecho Constitucional - UACh