Alberto Coddou: “Seguimos en un régimen marcadamente presidencial, cuya nomenclatura se constitucionaliza”
Entrevista realizada en Actualidad Jurídica, el Blog de Doe, al docente del Instituto de Derecho Público de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Dr. Alberto Coddou
Para el académico, la figura del presidente en el anteproyecto sigue lo que tenemos actualmente, reordenando algunas atribuciones y fortaleciendo algunos roles en materia de coordinación.
En materia de sistema político y mayor gobernanza, en Actualidad Jurídica conversamos con Alberto Coddou, académico de la Facultad de Derecho de la Universidad Austral de Chile, quien se refirió a los nuevos mecanismos de participación y representatividad que presenta el anteproyecto.
¿Qué aspectos y cambios presenta el anteproyecto respecto a disminuir la fragmentación de los partidos políticos?
El primer diagnóstico, compartido transversalmente por todas las fuerzas políticas, es el de la “fragmentación” del sistema político, que hace muy difícil la formación o construcción de mayorías y la posibilidad de conseguir los acuerdos políticos necesarios para hacerse cargo de las demandas ciudadanas. Ante este diagnóstico, el anteproyecto, de una manera casi inédita en el derecho constitucional comparado, optó por fortalecer a los partidos políticos, con una sección aparte, al punto de definirlos de una manera que expresa el trauma de la actual fragmentación del Congreso, con presencia de 20 o 21 partidos, y el trauma con los independientes en la Convención pasada, que explica una norma que prohíbe expresamente la formación de listas de independientes. El anteproyecto define a los partidos como la expresión del “pluralismo político”, y los considera como “mediadores entre las personas y el Estado” y como los principales agentes de “formación y expresión de la voluntad popular”.
¿Y sobre el fortalecimiento de los partidos políticos?
Otras normas apuntan a la consolidación de programas políticos, a la disminución de los caudillajes y la prevención del denominado discolaje: en primer lugar, se incorpora una norma también inédita para el constitucionalismo comparado, que permite realizar “órdenes de partido”, sobre todo cuando estén en juego los principios o el programa partidista, salvo en caso de acusaciones constitucionales, algo bien contraintuitivo con los tiempos que corren, donde incluso los partidos se presentan con un discurso antipartidista; en segundo lugar, como medida contra el discolaje, y para frenar este rodeo de diputados renunciando a sus partidos una vez electos, se establecen causales de cesación de los cargos parlamentarios por renuncia o expulsión del partido político. De todos modos, la principal medida contra la fragmentación es la relativa al umbral: en concreto, para acceder al Congreso, los partidos deben obtener un porcentaje del 5% del total de votos a nivel nacional, en las elecciones de la cámara baja, salvo que tengan mínimo de 8 congresistas, contando a los incumbentes en el senado, que se sigue renovando por mitades. Esta norma, si bien está sujeta a ciertas disposiciones transitorias que alivianan este umbral para las siguientes elecciones, por ejemplo, bajando el umbral a un 4%, es común en el derecho comparado.
En cuanto al sistema político y mejorar la legitimidad de este, ¿qué innovaciones presenta el anteproyecto y qué temas cree que pueden ser criticables?
El segundo diagnóstico apunta a mejorar la legitimidad del sistema político en su conjunto, y para eso se apunta principalmente a dos cuestiones: primero, a la creación de nuevos mecanismos de participación y, segundo, a la superación de ciertos problemas en materias de representatividad, cuestión que se aborda con normas del sistema electoral. La cláusula sobre la soberanía popular se amplía, y el pueblo la ejerce ya no sólo a través de elecciones periódicas, plebiscitos y las autoridades, sino que de mecanismos especiales de participación. Además, se establece que lo que importa no es sólo la participación: el Estado también tendrá el deber de fomentar la deliberación, y para ello crean nuevos mecanismos de participación ciudadana.
¿Cuáles son esos?
En primer lugar, se crean iniciativas populares de ley ante cualquiera de las cámaras, que para activarse deben reunir firmas equivalentes a un mínimo de un 4% y un máximo de un 6% del último padrón electoral, para lo cual tienen 5 meses. No se permiten iniciativas populares sobre reformas constitucionales y, si abordan materias de iniciativa exclusiva del presidente, este puede patrocinarlas en un plazo de 30 días. En segundo lugar, se crean iniciativas de derogación de leyes, para lo cual se requiere una presentación inicial de firmas equivalentes al 3% del último padrón electoral, y que deben reunir entre un 7% y un 12% en 60 días. Una vez cumplidos estos requisitos, la derogación debe ser confirmada en un referendo que debe ser convocado dentro de 60 días desde la publicación de la iniciativa, y que exige un quórum de 40% de participación para tener validez. Estas iniciativas de derogación no abarcan leyes de iniciativa exclusiva, tratados internacionales, reformas constitucionales o que contravengan la constitución o derechos adquiridos. Además, se crean los “foros de deliberación ciudadana”, supervisados por un órgano colegiado. Esto último es realmente una excepción a nivel comparado, y se hace cargo de una reciente “ola deliberativa” que se ha visto en Europa, sobre todo de mecanismos de democracia sorteada.
¿Y lo criticable en esta materia?
A mi juicio, lo más criticable es la eventual constitucionalización de la prohibición de listas nacionales, pues señala que “la Cámara de Diputadas y Diputados está integrada por miembros elegidos en votación directa por distritos electorales”. Así, “distritos”, en plural, parecería no dejar espacio para listas nacionales, tan importantes en sistemas mixtos. Habría preferido mayor flexibilidad.
Respecto a tener una mayor gobernanza, ¿qué normas y cambios quedaron plasmados en el trabajo realizado por la Comisión Experta?
Existen varios cambios respecto de la gobernanza, pero creo que uno de los diagnósticos compartidos es la poca coordinación en las relaciones entre el presidente y el Congreso, para lo cual se requiere racionalizar ciertas instituciones o atribuciones y, por otra parte, hacerse cargo de los problemas políticos propios de los regímenes presidenciales. Paradójicamente, aquí se optó por reforzar el presidencialismo, pero veremos cómo resulta en la práctica. Quizás la medida más relevante es la fijación de la fecha de las elecciones parlamentarias en simultáneo con las segundas vueltas presidenciales, de modo de permitir la formación de mayorías que impidan el famoso síndrome del “pato cojo”, es decir, presidentes sin apoyo en el Congreso. Además, se crean mecanismos para el trabajo prelegislativo; se racionaliza y sanciona el incumplimiento de las urgencias; y se pretende que los presidentes deben tener una agenda legislativa prioritaria, que informarán durante la cuenta pública, y cuya tramitación legislativa debe durar no más de un año; además, los ministros deben presentar su agenda legislativa sectorial al comienzo de la legislatura. Por otro lado, se refuerza la iniciativa exclusiva del presidente, quizás influenciados por el trauma de los retiros, se constitucionaliza el rol de la BCN, y se agrega una nueva Oficina Parlamentaria de Finanzas Públicas y de Impacto Regulatorio para mejorar la calidad de la política legislativa que emerge del Congreso.
¿Cómo observa estos cambios?
Creo que, en general, apuntan en la dirección correcta, salvo algunos aspectos críticos que comenté antes. Sin embargo, creo que la mayor ausencia en la discusión de la Comisión de Expertos fue que ni siquiera se exploró ni estudió en detalle la posibilidad de pasar a un régimen parlamentario o semipresidencial. Los procesos constituyentes deberían abrir la puerta para este tipo de debates, más aún en un órgano colegiado compuesto por expertos. En fin, seguimos en un régimen marcadamente presidencial, cuya nomenclatura se constitucionaliza (un poco absurdo, ¿no?), aunque con varias innovaciones.
En cuanto a la figura del presidente de la República, ¿qué atribuciones y cambios contiene el anteproyecto respecto a este tema?
Yo creo que más o menos se sigue lo que tenemos actualmente, reordenando algunas atribuciones y fortaleciendo algunos roles en materia de coordinación, en su calidad de jefe de gobierno. De todos modos, no veo grandes diferencias, salvo en algunas cosas relevantes, como las nuevas atribuciones del presidente como poder colegislador que comenté antes o el cambio y racionalización en temas de nombramientos, como en el caso de los ministros del Tribunal Constitucional. En este último caso, por ejemplo, el presidente deja de nombrar directamente a ministros del TC, y todos pasan a nombrarse a través de un mecanismo único y con participación de todos los poderes del Estado. Hay otros aspectos de detalle, pero creo que estos son los más relevantes.
Por último, ¿cómo visualiza la discusión en la etapa del Consejo Constitucional en materia sobre Sistema Político?
En concreto, en relación a la discusión sobre el sistema político en el Consejo, no veo buenos augurios. Veo más bien cierta tendencia a querer regular en detalle ciertos aspectos del sistema electoral que, por regla general, deben quedar entregados a una discusión con mucha mayor evidencia y, sobre todo, a una discusión en donde diversos grupos políticos tengan poder de participar en el debate, con los mecanismos e incentivos institucionales adecuados, y no lo observo en este Consejo Constitucional.
Dr. Alberto Coddou
profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Austral de Chile.
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