¿Qué nos dejó Maricunga en el contencioso administrativo este 2018?
La jurisprudencia de la Corte Suprema constituye una pieza clave en la definición de las reglas procesales del contencioso administrativo. En este aspecto, la Sociedad Contractual Minera Maricunga protagonizó uno de los fallos más relevantes del contencioso administrativo en el año 2018.
La Corte Suprema, en los autos Rol N°42.004-2017, resolvió un recurso de casación en el fondo interpuesto por la Minera en contra de la decisión del Segundo Tribunal Ambiental, que había rechazado la reclamación interpuesta en contra de dos resoluciones de la SMA. La primera que aplica la sanción de clausura definitiva del sector pozos de extracción de agua, ubicadas en el Corredor Biológico Pantanillo-Ciénaga Redonda y la segunda que resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de dicha resolución acogiéndolo parcialmente. Los argumentos de la Corte hacen eco a los argumentos sustentados por la sentencia del Segundo Tribunal Ambiental. La reclamación es rechazada entendiendo que existía una diferencia sustancial entre el objeto de la reclamación (que era la nulidad de la resolución sancionatoria) y la pretensión ejercida en el recurso administrativo (que era la modificación o adecuación del cumplimiento de la sanción). Según la Corte, esto importa una desnaturalización del carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa que tendría la jurisdicción contencioso administrativa, que erige fundamentalmente como un juicio al acto.
La relación entre procedimiento administrativo y proceso jurisdiccional venía insinuándose desde el año 2011 donde la Corte (CS, Rol 9677-2009) a propósito del reclamo de ilegalidad municipal había indicado que la competencia de la Corte de Apelaciones en un reclamo ilegalidad se encontraba circunscrita a las cuestiones propuestas por el reclamo de ilegalidad y su contestación, pero siempre en concordancia y conexión con los motivos del acto administrativo impugnado. Esta postura comenzó paulatinamente a instalarse en la Tercera Sala. En el año 2013 (CS, Rol 16.817-2013), rechaza una reclamación judicial indicando que los recurrentes no habrían alegado en el procedimiento administrativo de evaluación la necesidad de someter a consulta el proyecto, por lo que no correspondía que lo hicieran en sede judicial. En el emblemático caso Pascua Lama (CS, Rol 11.600-2014), la Corte cuestionó que el sancionado, que fue sujeto pasivo de la acción sancionadora de la SMA en el procedimiento administrativo, pudiera comparecer en el contencioso administrativo como coadyuvante de la Administración, defendiendo la conservación del acto sancionatorio. En el año 2018 (CS, Rol 258-2017) fue aún más clara al establecer que interés alegado en sede administrativa debía ser el mismo que el alegado en sede judicial, inobservancia que se traduciría en la vulneración al principio de identidad entre la pretensión administrativa y judicial. La antesala a la postura definitiva lo constituye el voto de prevención del Ministro Muñoz (CS, Rol 2151-2017), en los autos “Sociedad Marítima y Comercial Somarco Ltda. contra de la Comisión de Evaluación de la Región de Arica y Parinacota”. En este fallo se indicó que debe existir doble congruencia: “a) En la tramitación administrativa, entre los hechos investigados, los cargos formulados, las defensas, las pruebas rendidas y el dictamen, como en los recursos administrativos y las decisiones de los mismos, y b) En la fase jurisdiccional, entre el reclamo, las oposiciones o defensas, la prueba, la sentencia y los recursos. Pero, además, igualmente debe existir congruencia entre la materia objeto del pronunciamiento de la autoridad administrativa y la defensa del administrado con aquello que constituye el objeto y fundamento de la revisión judicial”.
La postura de la Tercera Sala de la Corte Suprema nos permite formular algunas reflexiones:
1.- La primera es que existirían dos tipos o clases de desviaciones procesales relevantes en el contencioso administrativo: a).- el administrado asume en sede jurisdiccional alegaciones o defensas distintas de aquellas que esgrimió en sede administrativa. Aquí se debe comprar la defensa del administrado y la resolución administrativa, con aquello que constituye el objeto y fundamento de la revisión judicial; b).- el administrado impetra en sede jurisdiccional una pretensión diferente a la pretensión que sustenta el recurso administrativo.
2.- Esta línea jurisprudencial parece entender que el objeto del contencioso es el acto administrativo, que marcaría el ámbito en que se desarrolla la impugnación jurisdiccional, cuya única finalidad sería su revisión y anulación, en su caso. Esto implica, entre otras cosas, que en sede judicial las pretensiones solo pueden vincularse a los aspectos que previamente hayan sido materia de discusión y decisión en el acto administrativo. Esta conclusión es muy discutible. En el Derecho Comparado la doctrina viene señalando que el objeto de proceso administrativo es la pretensión que se dirige en relación a una actuación (positiva o negativa) de la Administración. El Tribunal está llamado a pronunciarse sobre la pretensión que puede ser la anulación del acto, la declaración de una situación jurídica determinada, la condena a cesar una actuación material, a otorgar la prestación en caso de la inactividad, etc. De esta forma, en el contencioso anulatorio el acto administrativo previo es considerado un requisito o presupuesto procesal para poder desarrollar un proceso. Sin el acto administrativo previo, no había posibilidades de revisión y, por ende, no se abría la vía jurisdiccional. Pero en su pretensión judicial, el ciudadano no queda anudado ni restringido a las declaraciones de hechos, normas jurídicas aplicables o las pruebas realizadas en sede administrativa, pudiendo, en consecuencia, plantear libremente su pretensión en sede jurisdiccional. El acto es solo un presupuesto procesal que no marca los límites ni el contenido de la pretensión anulatoria.
3.- Por último, la sentencia nos llama a revisar el alcance de los recursos administrativos. Todo parece indicar que la exigencia de congruencia, impone al recurso administrativo una exigencia de saturación argumental en la medida que limita y constriñe el ámbito en que podemos interponer la reclamación judicial. Y eso es bastante discutible: los recursos administrativos no solo pueden fundarse en motivos legalidad sino también en mérito u oportunidad. Esto implica que cada vez que se pida la modificación de una resolución por razones de mérito u oportunidad se extingue la acción contenciosa administrativa, porque ésta siempre puede fundarse en motivos de legalidad del acto. En general, tiendo a creer que es razonable que el recurrente pueda hacer un ejercicio estratégico en relación a las vías jurisdiccionales, especialmente cuando los recursos administrativos son vistos como garantías del administrado, más baratos e incluso más eficientes. Por eso, impugnar una resolución solicitando su modificación por razones de mérito y oportunidad, y posteriormente recurrir a los tribunales impetrando su nulidad por razones de legalidad, no parece necesariamente una postura contradictoria si pensamos en la utilización estratégica y eficiente de los recursos administrativos por parte de los ciudadanos.
Proyecto Fondecyt N° 117124
Profesor de Proceso Civil Ordinario - UACh
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