El nuevo control preventivo de legalidad en materia de potestad invalidatoria
Con motivo de la reciente publicación de la Resolución Nº 10 de Contraloría que fija normas sobre exención del trámite de toma de razón en materias de personal, resulta interesante revisar las implicancias de la mencionada Resolución Nº 10 en las potestades invalidatorias de la Administración activa.
Como es sabido, el inciso primero del artículo 53 de la ley 19.880 de 2003 regula expresamente la potestad invalidatoria de la Administración activa, disponiendo que: “La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.”
Ahora bien, en el ejercicio de sus atribuciones de control de juridicidad represivo o a posteriori, cuando el Organismo Contralor ha considerado que un acto administrativo es contrario al ordenamiento jurídico, ha ordenado directamente a la Administración activa que proceda a invalidar el mencionado acto administrativo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 53 de la ley 19.880 de 2003.
A modo de ejemplo, resulta útil recordar el caso Inmobiliaria Punta Piqueros con Contraloría Regional de Valparaíso, en el cual el Organismo Contralor a petición del Comité Pro Defensa del Patrimonio Histórico y Cultural de Viña del Mar, ordenó a la Municipalidad de Concón invalidar el decreto que reestablecía el permiso de edificación para la construcción de un hotel en el borde costero.
El oficio a través del cual el Organismo Contralor instruyó la invalidación a la Municipalidad de Concón, fue recurrido de protección por el tercero interesado, Inmobiliaria Punta Piqueros S. A, lo que dio lugar a una sentencia de la Tercera Sala de la Corte Suprema (ROL CS 47.610-2016), que generó un importantísimo precedente judicial en materia de límites al control de la potestad invalidatoria de la administración[1].
En síntesis, a través del citado fallo la Corte Suprema dejó sin efecto el Oficio Nº 5.137 de la Contraloría Regional de Valparaíso que ordenaba a la Municipalidad de Concón que proceda a la inmediata invalidación de su decreto alcaldicio.
En la mencionada sentencia, la Corte Suprema, haciendo un análisis de la configuración de las potestades invalidatorias y de control, en lo pertinente estableció que Contraloría no puede ordenar perentoriamente la invalidación de un acto administrativo a la Administración activa, ya que el procedimiento invalidatorio regulado en el artículo 53 de la ley 19.880 de 2003, requiere de un procedimiento previo, legalmente tramitado, cuyo resultado debe determinarse por la Administración activa de manera imparcial, de conformidad a lo establecido en el artículo 11 de la Ley 19.880.
Asimismo, la sentencia establece en su considerando décimo que lo resuelto por Contraloría vulnera también “las garantías fundamentales del administrado titular del proyecto, prevista en el artículo 19, N° 3, inciso quinto de la Carta Fundamental, que reconoce y resguarda el debido proceso administrativo, por una autoridad imparcial, sin un resultado predeterminado, que haría innecesario transitar por un procedimiento previo, incluso legalmente tramitado, puesto que la determinación final estaría precisada con anterioridad.”
En suma, la Corte Suprema estableció que el Organismo Contralor solamente puede ordenar que se instruya un procedimiento de invalidación, pero será la Administración activa, la que previo proceso legalmente tramitado, deberá determinar de manera imparcial, si procede o no la invalidación del acto administrativo.
En este contexto, en fecha 13 de marzo de 2017, se publicó en el Diario Oficial la Resolución Nº 10 de Contraloría General de la República que “fija normas sobre exención del trámite de toma de razón de las materias de personal que se indican.”
Tal como su nombre lo advierte, la mencionada Resolución Nº 10 introdujo importantes modificaciones en materia de toma de razón y registro de actos administrativos relativos al personal de la Administración de Estado, dejando por ejemplo exentos de toma de razón y solamente sometidos al trámite de registro a los actos de prórrogas de designaciones a contrata (artículo 7 Nº 6), así como también a los actos administrativos que apliquen medidas disciplinarias no expulsivas, que no deriven de investigaciones sumarias y sumarios administrativos instruidos u ordenados instruir por la Contraloría General (artículo 7 Nº 12).
No obstante lo anterior, desde el punto de vista jurídico, a mi juicio una de las normas más relevantes de la citada Resolución Nº 10 de Contraloría General de la República, se encuentra contenida en el numeral 3º del artículo 1º de la citada Resolución, el cual establece que se encontrarán sometidos a toma de razón “los actos que resuelvan procedimientos invalidatorios ordenados por la Contraloría General.”
La incorporación al control preventivo de legalidad de los actos que resuelvan los procedimientos invalidatorios ordenados por la Contraloría, aun cuando se encuentren circunscritos a materias de personal, parece ser una interesante herramienta a la cual recurrió el Organismo Contralor con el objeto de contrarrestar el límite impuesto por la Corte Suprema para controlar la potestad invalidatoria de la Administración activa, ya que de esta manera podrá:
- Instruir a la Administración activa que inicie un procedimiento de invalidación en los términos establecidos en el artículo 53 de la ley 19.880 de 2003.
- Controlar la decisión de la Administración activa, a través del trámite de toma de razón.
Lo expuesto, implicará en la práctica que:
- Contraloría, en el ejercicio de su control represivo o a posteriori, se pronunciará respecto de la falta de juridicidad de un acto administrativo, ordenándole a la Administración que instruya un procedimiento de invalidación.
- La Administración activa, deberá instruir el procedimiento de invalidación dando cumplimiento a las ritualidades establecidas en el artículo 53 de la ley 19.880 de 2003.
- Al finalizar el procedimiento, la Administración activa (a sabiendas de que el Organismo Contralor ya se ha pronunciado previamente sobre la falta de juridicidad del acto administrativo que dio origen al procedimiento) deberá adoptar una decisión resolutiva del mismo, la cual se someterá a la revisión de juridicidad de Contraloría.
En este escenario, surgen importantes interrogantes en lo relativo al ejercicio y control de esta potestad invalidatoria en materia de personal: ¿Contará la Administración activa con suficiente autonomía e imparcialidad para pronunciarse sobre la invalidación? ¿Quién está ejerciendo realmente la potestad de invalidación, Contraloría o la Administración activa? ¿Se limitará Contraloría a verificar la legalidad de los elementos reglados del procedimiento invalidatorio o controlará también la racionalidad y justicia de la decisión? ¿Se ampliará posteriormente este control preventivo de legalidad a otras materias distintas a las relativas a personal?
Solamente el tiempo nos permitirá conocer las respuestas a estas preguntas, las cuales en mi opinión son una expresión más, de las dificultades que presenta el sistema de control de las potestades de la Administración activa en Chile.
[1] Para mayor conocimiento sobre los alcances de esta sentencia, se sugiere revisar la opinión del Profesor Alejandro Vergara Blanco. En “La invalidación como potestad de cada órgano administrativo y la garantía del debido proceso”, El Mercurio Legal, martes 11 de octubre de 2016.
Doctorando en Derecho UACh
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