Intencionalidad y error legislativo. El límite a la reelección
El 3 de junio de este año ha sido despachado por el Congreso Nacional el proyecto de reforma constitucional para limitar la reelección de las autoridades que indica (Boletines 4.115-07; 4.499-04; 4.701-07; 4.891-07; 7.888-07 y 8.221-07). El proyecto tiene por objeto limitar los periodos en que es posible ejercer los cargos de senador, diputado, gobernador, consejero regional, alcalde y concejal.
Las razones de ello son múltiples. Entre las que expresa la moción se encuentra el creciente desprestigio de la política y de quienes actúan en ella; el hecho de que haya personas que ejercen determinados cargos por largos periodos de tiempo, lo que atenta contra la renovación de las ideas y propuestas y; especialmente, lo riesgoso que resulta para el sistema democrático la reelección indefinida en los cargos de elección popular, puesto que fomentaría el clientelismo político y la falta de renovación y acceso de nuevas personas al servicio público (Boletín 8.221-07). En efecto, entre las autoridades legislativas y comunales es posible encontrar algunas que llevan más de 16 años en sus respectivos cargos.
Esta normativa fue objeto de amplia discusión y reticencia, particularmente por parte del Senado, en lo que respecta a un pretendido efecto retroactivo que tendría sobre aquellas personas que ejercen actualmente esas funciones. Sin embargo, debido a un error de interpretación por parte de la Cámara Alta, el proyecto finalmente fue aprobado sin disposiciones que limiten su aplicación a autoridades actualmente en ejercicio y, en opinión de la mayoría de los abogados constitucionalistas consultados sobre el tema, la reforma tendría una aplicación in actum.
Pese a ello, el proyecto aún se enfrenta a dos dificultades inminentes: la primera es la posibilidad de un veto por parte del Presidente de la República antes de que venza el plazo para su promulgación, este 3 de julio. La segunda de ellas vendría una vez promulgado el proyecto y tiene que ver con un problema de interpretación: ¿Pueden los alcaldes postular, luego de dos reelecciones, a una Municipalidad de comuna distinta?
El problema se plantea dada la literalidad del texto aprobado por el Poder Legislativo. En concreto, la forma de elección de los ediles actualmente se encuentra regulada por la Ley N°18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, que versa en su artículo 57: “El alcalde será elegido por sufragio universal, en votación conjunta y cédula separada de la de concejales, con conformidad con lo establecido por esta ley. Su mandato durará cuatro años y podrá ser reelegido”. La Constitución actual, por su parte, establece en su artículo 118 inciso primero que “La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo”. El proyecto agrega a esta última disposición la siguiente oración final: “Los alcaldes serán elegidos por sufragio universal de conformidad a la ley orgánica constitucional de municipalidades, durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos sucesivamente en el cargo hasta por dos períodos”.
Es en tal sentido que varias autoridades comunales ya han planteado la posibilidad de, en tanto el proyecto sea finalmente promulgado de esta forma, postular nuevamente a una comuna distinta. El principal argumento que se ha dado en favor de esta postura dice relación con que las normas constitucionales orgánicas y aquellas que restringen derechos fundamentales deben ser interpretadas restrictivamente. Así, en tanto el texto aprobado establece una inhabilidad que restringe el ejercicio del derecho a participar como candidato a cargos de elección popular (artículo 13 inciso segundo de la Constitución), sumado a que el texto no especifica a qué comunas se extiende la inhabilitación, debe entenderse que sólo se extiende a la comuna misma en que ya ejerció el cargo y, por lo tanto, nada impediría que postule al mismo cargo en otra municipalidad.
Más allá de la discusión doctrinal sobre si esta interpretación resulta en definitiva sostenible o no, me parece conveniente usar este caso como ejemplo para ilustrar las dificultades que presenta muchas veces el recurso a la intención del legislador o a la ratio legis para solventar problemas interpretativos dado que muchas veces el mismo órgano legislativo desconoce, y no tiene por qué conocer, todas las posibles interpretaciones de los textos que aprueba.
Una tesis interpretativa opuesta a la que se expone podría configurarse de la siguiente manera. Considerando que el proyecto manifiesta la pretensión de evitar que las personas que ejerzan cargos de elección popular se ocupen de sus candidaturas en lugar de las labores propias de su función, sería coherente con este propósito el que la inhabilidad se entienda también aplicable a las postulaciones a otras comunas. Por lo demás, en la tramitación del proyecto la única mención que se hace de esta tesis interpretativa parece ser la opinión del académico Jorge Correa, que en Sesión N°214 del 1 de junio de 2020 expresó que en caso de que se verifique una comisión mixta, sugiere que la prohibición de reelección se aplique solo a los incumbentes que quieran postular por igual distrito, circunscripción, región o comuna. Esta sugerencia, considero, implica que el proyecto, en la redacción finalmente aprobada, efectivamente prevé que la prohibición se hace extensiva a comunas distintas, ya que de lo contrario no se habría sugerido que se incluya expresamente en el caso de pasar a comisión mixta.
¿Qué ocurre, sin embargo, cuando el propio legislador desconoce el contenido de las normas que aprueba, o al menos, desconoce el alcance de estas? Como pasó con la aplicación in actum, nuevamente, parece ser que el legislador no ha tenido conocimiento de esta posibilidad interpretativa. Por lo tanto, no habría razones para aprobar ni rechazar, desde la perspectiva intencional, la tesis cuestionada, ya que la autoridad no se ha pronunciado ni en uno ni en otro sentido.
Lo cierto es que no se le puede exigir al legislador un conocimiento cabal de todas las posibles interpretaciones a las que son susceptibles los textos que aprueban. En efecto, los enunciados normativos, al estar plasmados en un lenguaje natural, están inevitablemente expuestos a la vaguedad de sus predicados (Guastini, 2014, p. 68). Es en realidad el intérprete el encargado de dotar de claridad a los mismos, estableciendo a qué casos caben dentro de su ámbito de aplicación y cuáles no. La razón subyacente a cada regla, el fin que se pretende satisfacer con ella, es, a fin de cuentas, identificada en cada caso por el intérprete no sólo a partir de la historia de la ley, sino también a partir de su texto mismo y las circunstancias sociales y políticas que la han ocasionado (Guastini, 2014, p. 267). Esto implica, desde luego, reconocer una cierta discrecionalidad e incertidumbre a la actividad interpretativa. Sería igualmente discrecional decir que el legislador se equivocó y si bien su texto restringe la aplicación a todos los casos y en realidad solo estaba pensado para la misma comuna, como lo sería decir lo contrario.
Lo que parece más conveniente, en consideración del texto aprobado, sería optar por una ley interpretativa que esclarezca la extensión de esta prohibición. Desde luego, esta necesidad quizás se habría evitado de haber previsto un caso como este. Sin embargo, es posible que aun así se hayan visto a futuro dificultades similares. Por ejemplo, aun esclareciendo que el límite de dos reelecciones se aplica a cualquier comuna podría cuestionarse eventualmente si la prohibición se aplica también al caso de quien ejerza cuatro años en la comuna A, cuatro años en la comuna B y cuatro años en la comuna C, o qué pasa con aquellos que, por cualquier razón, no completen su periodo.
El recurso a la intención del legislador, o más bien, de la ley (o de la Constitución) es sin duda un mecanismo que en la mayoría de las ocasiones permite solventar estas dificultades. Sin embargo, la discrecionalidad inherente a la actividad interpretativa hace que su utilización pueda ser en algunos casos difícil. El legislador no tiene por qué tener una comprensión acabada del contenido de la legislación. Una persona legisla mediante la expresión de la intención de que el texto de la ley que está votando será derecho (Raz, 1997, p. 218). Esto no tiene que significar, empero, librar al órgano legislativo de toda crítica en su actividad. Casos como este hay muchos, y deben enseñar a prestar más atención a todas las eventuales dificultades que significa la introducción de una nueva norma al ordenamiento jurídico.
Referencias
Guastini, Riccardo (2014): Interpretar y argumentar, trad. de S. Álvarez, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid.
Raz, Joseph (1997): “La intención en la interpretación”, trad. de J.J. Moreso y P.E. Navarro, en Doxa. Cuadernos de filosofía del Derecho, n°20, pp. 199-233.
Gonzalo Vera Gutiérrez
Profesor Ayudante del Instituto de Derecho Público - UACh
